Посетители, находящиеся в группе Гости, не могут оставлять комментарии в данной новости.
Категория: Курсовые
Содержание
Введение 3
1. Понятие и предмет избирательного права 5
2. Место избирательного права в российской правовой системы 9
3. Направление развития избирательного права и избирательного законодательства России 11
3.1. Основные направления развития избирательного права 11
3.2. Некоторые проблемы развития избирательного права 18
Заключение 20
Список литературы 21
Введение
Основы современного избирательного права Российской Федерации заложены в ее Конституции 1993 года. И хотя в ней отсутствует специальная глава, посвященная избирательной системе, но основные положения, на которых зиждется все избирательное право и строится избирательная система, установлены: высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы, граждане России обладают правом избирать и быть избранными. Конституцией РФ очерчен круг федеральных государственных органов, избираемых гражданами России, и проводится разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами в сфере избирательного законодательства, в общих чертах определен механизм защиты избирательных прав граждан .
Действующая Конституция РФ, в отличие от своих предшественниц, не связывает выборы с процедурой формирования какой-либо одной системы органов власти. В ней выборы предусматриваются как универсальный институт народовластия, атрибутивно связанный с демократией. Таким же образом и субъективное избирательное право, т.е. право гражданина избирать и быть избранным, представлено здесь в более широком аспекте, чем в предыдущих конституциях. Нынешняя Конституция РФ закрепляет это право в ст.32 (глава 2 "Права и свободы человека и гражданина"), превращая его в универсальное правомочие, не связанное только с формированием какой-либо конкретной системы органов государственной власти или местного самоуправления. Субъективное избирательное право предстает как конкретное воплощение установленного Конституцией РФ права граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Как известно, это право носит универсальный комплексный характер, отдельные авторы считают это даже не правом, а принципом правового статуса человека и гражданина, лежащим в основе всего комплекса политических прав и свобод.
1. Понятие и предмет избирательного права
Попытки определить понятие объективного избирательного права уже неоднократно предпринимались в отечественной правовой науке. При этом, как правило, они преимущественно ограничивались констатацией того очевидного факта, что российское избирательное право неразрывно связано с осуществлением предусмотренного Конституцией Российской Федерации (ст. 32) права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Одни исследователи обозначают его как совокупность правовых норм, регулирующих субъективное избирательное право российских граждан и порядок реализации этого права. Аналогичного мнения придерживаются и другие исследователи, сравнивая избирательное право и законодательство с правовым обеспечением общественных отношений, связанных с осуществлением права граждан избирать и быть избранными в представительные органы государственной и муниципальной власти, а также на выборные исполнительные должности.
В целом, подобная оценка российского избирательного права отражает его содержание, соответствует функциональному назначению предписаний избирательного законодательства в механизме юридической регламентации воспроизводства публичной политической власти посредством федеральных, региональных и муниципальных выборов.
Несомненно, что первооснову избирательного права в качестве относительного автономного юридического образования составляет специфический объект правового регулирования, под которым традиционно принято понимать обособленный комплекс общественных отношений, нуждающихся в системном правовом обеспечении. Под этим углом зрения вполне оправданной в первом приближении выглядит характеристика избирательного права как набора юридических правил, регламентирующих участие граждан в формировании выборных государственных и муниципальных органов, их должностных лиц посредством реализации гарантированных Конституцией России избирательных прав и свобод. Однако, такая интерпретация российского избирательного права не может претендовать на исчерпывающую полноту восприятия объективной юридической действительности, не учитывает сложной внутренней организации общественных отношений, связанных с практической реализацией избирательных стандартов, формул и процедур, абстрагируется от необходимости соотношения процесса организации и проведения выборов с иными, связанными с осуществлением избирательных прав граждан, действиями. Это обстоятельство диктует настоятельную потребность критического осмысления предмета современного российского избирательного права.
Прежде всего следует обратить внимание на то обстоятельство, что далеко не все охватывающие реализацию избирательных прав российских граждан фактические общественные отношения требуют для своего возникновения и развития правового вмешательства. Совершенно очевидно, что выборы, как социально-политический институт, и избирательное право, как совокупность обеспечивающих их проведение юридических норм, выступают в качестве взаимозависимых, но не рядоположенных понятий и явлений.
Первое относится к фактической стороне организации публичной власти, точнее, осуществления принципов политической свободы в области организации и функционирования представительной демократии.
Второе связано с ее конституционно-правовыми проявлениями, включающими в себя юридические характеристики субъекта и объекта политического избирательного права, содержания и структуры политических избирательных отношений, обретающих вследствие этого форму правоотношений. Между фактическими избирательными отношениями и предметом избирательного права нет и не может быть жесткой корреляции. Как следствие, при определении роли избирательного права в регулировании складывающихся в ходе выборов разнообразных общественных отношений необходимо исходить из того, что его юридический эффект рассчитан только на те из них, которые объективно не могут существовать вне правового состояния.
Поэтому утверждение о том, что избирательное право рассчитано на регламентацию отношений, составляющих процесс организации и проведения выборов, нуждается в существенном уточнении.
Несомненно, что большая их часть действительно вызывается к жизни избирательным законодательством и без него немыслима. Особенно это касается таких отношений, которые непосредственно связаны с реализацией права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
В частности, только по юридическим правилам допускается выдвижение кандидатов, сбор подписей в их поддержку, регистрация кандидатов, предвыборная агитация, образование и использование избирательных фондов и т.п.
Вместе с тем, значительная часть социальных связей, сопутствующих выборам, вполне могут обойтись без правовой регламентации, не ориентированы на юридические координаты и характеризуются наличием явных нейтральных качеств по отношению к избирательному законодательству. К ним вполне могут быть отнесены общественные отношения, связанные с поиском партнеров для политической коалиции и объединения в избирательные блоки, выявлением неформальных лидеров избирательных кампаний и предварительной социологической апробацией их выборного рейтинга и др.
В этой связи целесообразно при оценке предмета российского избирательного права помнить об объективных пределах правового регулирования порядка и условий осуществления права граждан избирать и быть избранными в представительные органы государственной и муниципальной власти и не отождествлять его со всеми отношениями, охватывающими (опосредующими) организацию и проведение выборов в Российской Федерации.
Говоря о предмете избирательного права нельзя не отметить также следующее обстоятельство. Действующее избирательное законодательство не содержит исчерпывающего перечня видов выборов в Российской Федерации и тем самым оставляет открытым вопрос о возможных масштабах использования данного демократического института в конституциировании субъектов политической власти.
2. Место избирательного права в российской правовой системы
При анализе избирательного права нельзя обойти вниманием вопрос о его месте в российской правовой системе. Заметим сразу, что единство взглядов здесь отсутствует, что вполне объяснимо, поскольку определение статусного значения того или иного автономного нормативно-правового массива не лишено субъективных моментов и имеет в определенной степени оценочный характер. Как правило, избирательное право ассоциируется с институтом, подотраслью или самостоятельной отраслью российского права. Причем практически все указанные вариации на данную тему сопровождаются причислением избирательного права к подсистеме конституционного права, обладающей вместе с тем и нормативными вкраплениями иного отраслевого (административного, трудового, финансового гражданско-процессуального и др.) характера.
Действительно, в основе российского избирательного права лежат отношения, опосредующие реализацию конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В этом смысле истоки законодательства о выборах действительно коренятся в соответствующих нормах Конституции Российской Федерации (ст.ст. 3, 32, 81, 96 и 97). Однако увязывание природы избирательного права с различными формами проявления исключительно российского конституционного права фактически заранее ограничивает его анализ рамками отдельного, хотя и конституционного типа регулирования. И с этой точки зрения более справедливым для характеристики избирательно-правовых норм, представляется использование лексикона отрасли государственного права Российской Федерации. Это не только отвечает российской правовой традиции, но и позволяет в юридико-техническом плане охватить содержанием избирательного права весь комплекс избирательных формул, независимо от уровня их законодательного оформления.
Что же касается места избирательного права в иерархической структуре российской правовой системы, то согласно своеобразной общепринятой «табели о рангах» составляющих ее элементов, на наш взгляд, было бы целесообразно рассматривать его в качестве подотрасли государственного права Российской Федерации. Такой подход дает возможность не разрывать тесное единство избирательного законодательства и законодательства о референдуме, об основных правах и свободах российских граждан, о представительных началах организации государственной и муниципальной власти, в основе которого лежит объединяющая их концепция конституционного регулирования данных важнейших институтов народовластия. Реформирование российской избирательной системы находится в начальной стадии, а развитие и совершенствование избирательного права еще не исчерпало себя в деле создания оптимального правового режима, отвечающего интересам последовательного становления представительных основ народовластия на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, способствующего освоению гражданами России обязательных, своевременных, свободных, периодических, альтернативных, подлинных выборов.
3. Направление развития избирательного права и избирательного законодательства России
3.1. Основные направления развития избирательного права
Избирательное законодательство продолжает оставаться одной из наиболее динамично развивающихся частей системы российского законодательства. При этом частая смена законов о выборах, корректировка подходов к правовому регулированию в основном не связаны с необходимостью восполнения пробелов в законодательстве. Эта задача была решена непосредственно после принятия Конституции Российской Федерации, когда в 1994-1996 гг. сформировалась достаточно разветвленная система законодательных актов о выборах как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Происходившие в последнее время изменения в избирательном законодательстве в первую очередь были вызваны преимущественно политическими причинами, стремлением руководства страны усилить "вертикаль власти". Наиболее важными результатами этого курса, спроецированного на сферу выборов, явились:
- корректировка разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере организации государственной власти и местного самоуправления (включая формирование соответствующих органов власти);
- создание дополнительных инструментов, обеспечивающих надлежащий контроль федеральных органов государственной власти за политическими процессами, затрагивающими деятельность политических партий, ход избирательных кампаний не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях.
Рассмотрим основные проявления указанных изменений и их конституционно-правовое значение.
Как известно, центральное место в системе российского избирательного законодательства занимает Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 2002 года (далее - Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав..."). В соответствии с этим законом принимаются законы субъектов Российской Федерации о выборах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и выборах органов местного самоуправления.
Права избирать и быть избранными, закрепленные в ст.32 Конституции Российской Федерации, могут реализовываться по-разному, с использованием различных избирательных процедур (в зависимости от установленного типа избирательной системы, системы избирательных комиссий, особенностей территории, состава населения и прочих обстоятельств). Поэтому само по себе применение субъектами Федерации различных подходов в регулировании тех или иных избирательных процедур не означает какого-либо умаления степени защиты конституционных прав граждан избирать и быть избранными.
Возможность формирования многообразных моделей реализации названных прав на уровне субъектов Российской Федерации вытекает из установленных в п."н" ч.2 ст.72, а также в ч.1 ст.77 Конституции Российской Федерации полномочий субъектов Российской Федерации в сфере организации государственной власти и местного самоуправления, а также закрепленного в ч.1 ст.131 Конституции права населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Избирательные правоотношения - это всегда в то же время и правоотношения по поводу организации публичной власти . Однако эта сторона данных правоотношений все чаще предается забвению в связи с постоянным увеличением объема федерального регулирования избирательных прав граждан. Между тем в сферу федерального регулирования избирательных прав граждан все чаще стали включаться отношения по поводу избирательных процедур, прямо не связанных с защитой конституционных прав избирать и быть избранными (активного и пассивного избирательного права). Это прежде всего нашло отражение в определении в федеральном законодательстве понятия "избирательные права граждан".
Так, если в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" 1994 года избирательные права граждан определялись как конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления (ст.2), то в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав..." 1997 года было введено принципиально новое понятие избирательных прав как конституционного права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в том числе участвовать в выдвижении кандидатов (списков кандидатов), предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в других избирательных действиях (ст.2). Таким образом, любое конкретное правомочие граждан в правоотношениях, возникающих с участием в тех или иных избирательных действиях, стало рассматриваться как объект регулирования федерального законодательства. Тем самым практически все избирательные правоотношения также были переведены в разряд объектов указанного регулирования .
Подобная фактически сложившаяся конструкция разграничения полномочий в сфере избирательного законодательства существенно ограничила диапазон регулирования выборов законами субъектов Российской Федерации. Если проанализировать законы субъектов Федерации о выборах, легко убедиться, что подавляющее большинство норм этих законов лишь более или менее точно повторяют нормы Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав...", а нормы, направленные на учет региональной специфики, составляют крайне незначительный элемент регионального избирательного законодательства. Это связано не только с нежеланием субъектов Российской Федерации творчески развивать нормы федерального законодательства или отсутствием возможностей развития собственного законотворчества (факторы, в значительной степени доминировавшие на первоначальных этапах разработки регионального избирательного законодательства), а также и с тем, что унификация правового регулирования, содержащаяся в вышеназванном федеральном законе, препятствует учету региональных особенностей.
В связи с принятием в 2002 году нового Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" соотношение федерального и регионального избирательного законодательства перешло в принципиально новую плоскость. В соответствии с нормами данного закона субъекты Российской Федерации лишились возможности самостоятельно определять целый ряд параметров избирательной системы, применяемой при выборах органов государственной власти. Наиболее существенно то, что при выборах законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не менее половины депутатов было предписано избирать на основе пропорционального представительства. Не возражая в принципе против использования смешанной избирательной системы на региональном уровне (особенно в субъектах Федерации с большой численностью избирателей), отметим, что не существует каких-либо конституционных оснований для обязательного применения этой избирательной системы в регионах. Вместе с тем в условиях, когда в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" 2001 года не предусмотрены создание и деятельность региональных политических партий, половина депутатских мандатов законодательных органов субъектов Федерации будет распределяться исключительно между представителями федеральных политических партий. Такое положение вещей, по нашему мнению, не согласуется с принципами федерализма и объективно ведет к отчуждению власти от населения. Следует отметить, что именно по этому вопросу наблюдался беспрецедентный всплеск несогласия со стороны субъектов Российской Федерации, что, в частности, проявилось в значительном числе законопроектов с предложением отменить соответствующую норму Федерального закона, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания законодательными органами субъектов Российской Федерации.
Весьма важно и то, что в связи с принятием последнего Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав..." органы государственной власти субъектов Федерации утратили право самостоятельно определять персональный состав избирательных комиссий субъектов Федерации: два члена каждой из этих комиссий и их председатели теперь назначаются по предложению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Расширены основания и для расформирования этих комиссий по инициативе федеральных органов власти. Это, по сути, привело к окончательному юридическому оформлению фактически складывавшегося в последние годы положения вещей, в соответствии с которым эти комиссии стали органами "двойного подчинения", в равной мере подконтрольными как Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, так и органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Данная мера, направленная на дальнейшую централизацию процесса организации выборов, проводимых в субъектах Российской Федерации, безусловно, ограничивает возможности субъектов Российской Федерации самостоятельно формировать систему органов государственной власти, вытекающие из ст.73, 77 (ч.1) Конституции Российской Федерации. Упомянутое ограничение прежде всего существенно сужает полномочия субъектов Российской Федерации по решению сугубо кадровых вопросов. Складывающаяся практика функционирования новой системы взаимоотношений избирательных комиссий свидетельствует о том, что эта система не гарантирует более эффективную защиту избирательных прав граждан. При рассмотрении жалоб на нарушение избирательных прав граждан вертикаль избирательных комиссий, как правило, оказывается малоэффективной. Основным процессуальным инструментом защиты этих прав по-прежнему остаются федеральные суды общей юрисдикции. Процесс рассмотрения таких жалоб избирательными комиссиями мало формализован и недостаточно авторитетен, он автоматически прерывается при поступлении аналогичной жалобы в суд. Таким образом, усиление управляемости процессами организации проведения выборов в субъектах Российской Федерации как таковое прямо не связано с созданием более эффективной системы гарантий избирательных прав граждан.
В настоящее время любые региональные, а равно федеральные выборы проводятся в соответствии с двумя законами, регулирующими подготовку и проведение выборов. С одной стороны, это Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". С другой стороны, это закон субъекта Российской Федерации о выборах (избирательный кодекс субъекта Российской Федерации) или Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации". То есть участникам избирательных кампаний, избирательным комиссиям приходится одновременно руководствоваться положениями двух законодательных актов, детально регулирующих все стадии избирательного процесса. В то же время не все положения данных законов совпадают. Это касается не только соотношения Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав..." и законов субъектов Федерации, в ряде случаев неполно или неточно воспроизводящих нормы Федерального закона. Существуют весьма серьезные различия в формулировках Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав..." и федеральных законов "О выборах депутатов Государственной Думы..." и "О выборах Президента Российской Федерации". Эти различия создают существенные сложности в реализации избирательных прав кандидатами, иными участниками выборов.
Так, федеральным законодательством установлены ограничения на рекламу коммерческой и иной не связанной с выборами деятельности с использованием фамилии или изображения кандидата, наименования, эмблемы, иной символики политической партии, избирательного блока в ходе избирательной кампании. Согласно пункту 4 ст.64 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" оплата рекламы коммерческой и иной не связанной с выборами деятельности с использованием фамилии или изображения кандидата, наименования, эмблемы, иной символики политической партии, избирательного блока, выдвинувших список (списки) кандидатов, политической партии, иного общероссийского общественного объединения, входящих в состав избирательного блока, выдвинувшего список (списки) кандидатов, в ходе избирательной кампании осуществляется только из средств соответствующего избирательного фонда.
В то же время Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав..." (п.4 ст.56) устанавливает дополнительное ограничение, отсутствующее в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации": в период избирательной кампании за счет средств соответствующего избирательного фонда также должна осуществляться оплата рекламы организаций, учредителями, собственниками, владельцами и (или) членами органов управления которых являются кандидаты, избирательные объединения, их доверенные лица и уполномоченные представители, общественные объединения, входящие в состав избирательных блоков, уполномоченные представители избирательных блоков. При этом следует учесть, что последнее ограничение носит строго формальный характер, в частности, не определены пределы его действия, связанные с территорией распространения рекламы. Если исходить из буквального толкования данной нормы, получится, что во время избирательной кампании для кандидата, баллотирующегося по одному из одномандатных округов и являющегося владельцем акций либо учредителем одной из достаточно крупных компаний, могут быть созданы непреодолимые препятствия для участия в выборах в случае осуществления этой компанией рекламной деятельности даже вне территории соответствующего избирательного округа и вне всякой связи с выборами.
3.2. Некоторые проблемы развития избирательного права
Несмотря на достаточно высокие темпы модификации современного российского избирательного законодательства, налицо специфические "проблемы роста", которые проявляются в том, что сформировавшаяся система избирательного законодательства является излишне громоздкой. Действующий Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" с его всеобъемлющим предметом регулирования фактически играет роль избирательного кодекса страны, однако в этом качестве он не вполне эффективен, поскольку параллельно с ним действуют иные законы о выборах, при этом федеральными законами о выборах может изменяться его содержание. Превратиться в полноценный избирательный кодекс России, исчерпывающим образом регулирующий проведение всех выборов в Российской Федерации, он не может без изменения Конституции России, без ревизии основ федеративного устройства страны, предполагающих определенную самостоятельность субъектов Федерации в формировании образуемых ими органов государственной власти, а также установленного Конституцией разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В этой связи представляется актуальной постановка вопроса о том, чтобы детальное регулирование, содержащееся в данном законе, было рассчитано прежде всего на выборы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Применительно к выборам депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации это более правильно сделать в соответствующих федеральных законах о выборах. Унификация регулирования для всех выборов (федеральных, региональных и муниципальных) необходима только в отношении отдельных избирательных процедур - составления списков избирателей, порядка голосования, подсчета голосов и некоторых других. Что касается регулирования иных избирательных правоотношений, то, как нам представляется, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав..." должен быть возвращен на изначальную почву рамочного регулирования как наиболее соответствующего конституционному разграничению полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области избирательного законодательства .
Введение 3
1. Понятие и предмет избирательного права 5
2. Место избирательного права в российской правовой системы 9
3. Направление развития избирательного права и избирательного законодательства России 11
3.1. Основные направления развития избирательного права 11
3.2. Некоторые проблемы развития избирательного права 18
Заключение 20
Список литературы 21
Введение
Основы современного избирательного права Российской Федерации заложены в ее Конституции 1993 года. И хотя в ней отсутствует специальная глава, посвященная избирательной системе, но основные положения, на которых зиждется все избирательное право и строится избирательная система, установлены: высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы, граждане России обладают правом избирать и быть избранными. Конституцией РФ очерчен круг федеральных государственных органов, избираемых гражданами России, и проводится разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами в сфере избирательного законодательства, в общих чертах определен механизм защиты избирательных прав граждан .
Действующая Конституция РФ, в отличие от своих предшественниц, не связывает выборы с процедурой формирования какой-либо одной системы органов власти. В ней выборы предусматриваются как универсальный институт народовластия, атрибутивно связанный с демократией. Таким же образом и субъективное избирательное право, т.е. право гражданина избирать и быть избранным, представлено здесь в более широком аспекте, чем в предыдущих конституциях. Нынешняя Конституция РФ закрепляет это право в ст.32 (глава 2 "Права и свободы человека и гражданина"), превращая его в универсальное правомочие, не связанное только с формированием какой-либо конкретной системы органов государственной власти или местного самоуправления. Субъективное избирательное право предстает как конкретное воплощение установленного Конституцией РФ права граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Как известно, это право носит универсальный комплексный характер, отдельные авторы считают это даже не правом, а принципом правового статуса человека и гражданина, лежащим в основе всего комплекса политических прав и свобод.
1. Понятие и предмет избирательного права
Попытки определить понятие объективного избирательного права уже неоднократно предпринимались в отечественной правовой науке. При этом, как правило, они преимущественно ограничивались констатацией того очевидного факта, что российское избирательное право неразрывно связано с осуществлением предусмотренного Конституцией Российской Федерации (ст. 32) права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Одни исследователи обозначают его как совокупность правовых норм, регулирующих субъективное избирательное право российских граждан и порядок реализации этого права. Аналогичного мнения придерживаются и другие исследователи, сравнивая избирательное право и законодательство с правовым обеспечением общественных отношений, связанных с осуществлением права граждан избирать и быть избранными в представительные органы государственной и муниципальной власти, а также на выборные исполнительные должности.
В целом, подобная оценка российского избирательного права отражает его содержание, соответствует функциональному назначению предписаний избирательного законодательства в механизме юридической регламентации воспроизводства публичной политической власти посредством федеральных, региональных и муниципальных выборов.
Несомненно, что первооснову избирательного права в качестве относительного автономного юридического образования составляет специфический объект правового регулирования, под которым традиционно принято понимать обособленный комплекс общественных отношений, нуждающихся в системном правовом обеспечении. Под этим углом зрения вполне оправданной в первом приближении выглядит характеристика избирательного права как набора юридических правил, регламентирующих участие граждан в формировании выборных государственных и муниципальных органов, их должностных лиц посредством реализации гарантированных Конституцией России избирательных прав и свобод. Однако, такая интерпретация российского избирательного права не может претендовать на исчерпывающую полноту восприятия объективной юридической действительности, не учитывает сложной внутренней организации общественных отношений, связанных с практической реализацией избирательных стандартов, формул и процедур, абстрагируется от необходимости соотношения процесса организации и проведения выборов с иными, связанными с осуществлением избирательных прав граждан, действиями. Это обстоятельство диктует настоятельную потребность критического осмысления предмета современного российского избирательного права.
Прежде всего следует обратить внимание на то обстоятельство, что далеко не все охватывающие реализацию избирательных прав российских граждан фактические общественные отношения требуют для своего возникновения и развития правового вмешательства. Совершенно очевидно, что выборы, как социально-политический институт, и избирательное право, как совокупность обеспечивающих их проведение юридических норм, выступают в качестве взаимозависимых, но не рядоположенных понятий и явлений.
Первое относится к фактической стороне организации публичной власти, точнее, осуществления принципов политической свободы в области организации и функционирования представительной демократии.
Второе связано с ее конституционно-правовыми проявлениями, включающими в себя юридические характеристики субъекта и объекта политического избирательного права, содержания и структуры политических избирательных отношений, обретающих вследствие этого форму правоотношений. Между фактическими избирательными отношениями и предметом избирательного права нет и не может быть жесткой корреляции. Как следствие, при определении роли избирательного права в регулировании складывающихся в ходе выборов разнообразных общественных отношений необходимо исходить из того, что его юридический эффект рассчитан только на те из них, которые объективно не могут существовать вне правового состояния.
Поэтому утверждение о том, что избирательное право рассчитано на регламентацию отношений, составляющих процесс организации и проведения выборов, нуждается в существенном уточнении.
Несомненно, что большая их часть действительно вызывается к жизни избирательным законодательством и без него немыслима. Особенно это касается таких отношений, которые непосредственно связаны с реализацией права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
В частности, только по юридическим правилам допускается выдвижение кандидатов, сбор подписей в их поддержку, регистрация кандидатов, предвыборная агитация, образование и использование избирательных фондов и т.п.
Вместе с тем, значительная часть социальных связей, сопутствующих выборам, вполне могут обойтись без правовой регламентации, не ориентированы на юридические координаты и характеризуются наличием явных нейтральных качеств по отношению к избирательному законодательству. К ним вполне могут быть отнесены общественные отношения, связанные с поиском партнеров для политической коалиции и объединения в избирательные блоки, выявлением неформальных лидеров избирательных кампаний и предварительной социологической апробацией их выборного рейтинга и др.
В этой связи целесообразно при оценке предмета российского избирательного права помнить об объективных пределах правового регулирования порядка и условий осуществления права граждан избирать и быть избранными в представительные органы государственной и муниципальной власти и не отождествлять его со всеми отношениями, охватывающими (опосредующими) организацию и проведение выборов в Российской Федерации.
Говоря о предмете избирательного права нельзя не отметить также следующее обстоятельство. Действующее избирательное законодательство не содержит исчерпывающего перечня видов выборов в Российской Федерации и тем самым оставляет открытым вопрос о возможных масштабах использования данного демократического института в конституциировании субъектов политической власти.
2. Место избирательного права в российской правовой системы
При анализе избирательного права нельзя обойти вниманием вопрос о его месте в российской правовой системе. Заметим сразу, что единство взглядов здесь отсутствует, что вполне объяснимо, поскольку определение статусного значения того или иного автономного нормативно-правового массива не лишено субъективных моментов и имеет в определенной степени оценочный характер. Как правило, избирательное право ассоциируется с институтом, подотраслью или самостоятельной отраслью российского права. Причем практически все указанные вариации на данную тему сопровождаются причислением избирательного права к подсистеме конституционного права, обладающей вместе с тем и нормативными вкраплениями иного отраслевого (административного, трудового, финансового гражданско-процессуального и др.) характера.
Действительно, в основе российского избирательного права лежат отношения, опосредующие реализацию конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В этом смысле истоки законодательства о выборах действительно коренятся в соответствующих нормах Конституции Российской Федерации (ст.ст. 3, 32, 81, 96 и 97). Однако увязывание природы избирательного права с различными формами проявления исключительно российского конституционного права фактически заранее ограничивает его анализ рамками отдельного, хотя и конституционного типа регулирования. И с этой точки зрения более справедливым для характеристики избирательно-правовых норм, представляется использование лексикона отрасли государственного права Российской Федерации. Это не только отвечает российской правовой традиции, но и позволяет в юридико-техническом плане охватить содержанием избирательного права весь комплекс избирательных формул, независимо от уровня их законодательного оформления.
Что же касается места избирательного права в иерархической структуре российской правовой системы, то согласно своеобразной общепринятой «табели о рангах» составляющих ее элементов, на наш взгляд, было бы целесообразно рассматривать его в качестве подотрасли государственного права Российской Федерации. Такой подход дает возможность не разрывать тесное единство избирательного законодательства и законодательства о референдуме, об основных правах и свободах российских граждан, о представительных началах организации государственной и муниципальной власти, в основе которого лежит объединяющая их концепция конституционного регулирования данных важнейших институтов народовластия. Реформирование российской избирательной системы находится в начальной стадии, а развитие и совершенствование избирательного права еще не исчерпало себя в деле создания оптимального правового режима, отвечающего интересам последовательного становления представительных основ народовластия на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, способствующего освоению гражданами России обязательных, своевременных, свободных, периодических, альтернативных, подлинных выборов.
3. Направление развития избирательного права и избирательного законодательства России
3.1. Основные направления развития избирательного права
Избирательное законодательство продолжает оставаться одной из наиболее динамично развивающихся частей системы российского законодательства. При этом частая смена законов о выборах, корректировка подходов к правовому регулированию в основном не связаны с необходимостью восполнения пробелов в законодательстве. Эта задача была решена непосредственно после принятия Конституции Российской Федерации, когда в 1994-1996 гг. сформировалась достаточно разветвленная система законодательных актов о выборах как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Происходившие в последнее время изменения в избирательном законодательстве в первую очередь были вызваны преимущественно политическими причинами, стремлением руководства страны усилить "вертикаль власти". Наиболее важными результатами этого курса, спроецированного на сферу выборов, явились:
- корректировка разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере организации государственной власти и местного самоуправления (включая формирование соответствующих органов власти);
- создание дополнительных инструментов, обеспечивающих надлежащий контроль федеральных органов государственной власти за политическими процессами, затрагивающими деятельность политических партий, ход избирательных кампаний не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях.
Рассмотрим основные проявления указанных изменений и их конституционно-правовое значение.
Как известно, центральное место в системе российского избирательного законодательства занимает Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 2002 года (далее - Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав..."). В соответствии с этим законом принимаются законы субъектов Российской Федерации о выборах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и выборах органов местного самоуправления.
Права избирать и быть избранными, закрепленные в ст.32 Конституции Российской Федерации, могут реализовываться по-разному, с использованием различных избирательных процедур (в зависимости от установленного типа избирательной системы, системы избирательных комиссий, особенностей территории, состава населения и прочих обстоятельств). Поэтому само по себе применение субъектами Федерации различных подходов в регулировании тех или иных избирательных процедур не означает какого-либо умаления степени защиты конституционных прав граждан избирать и быть избранными.
Возможность формирования многообразных моделей реализации названных прав на уровне субъектов Российской Федерации вытекает из установленных в п."н" ч.2 ст.72, а также в ч.1 ст.77 Конституции Российской Федерации полномочий субъектов Российской Федерации в сфере организации государственной власти и местного самоуправления, а также закрепленного в ч.1 ст.131 Конституции права населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Избирательные правоотношения - это всегда в то же время и правоотношения по поводу организации публичной власти . Однако эта сторона данных правоотношений все чаще предается забвению в связи с постоянным увеличением объема федерального регулирования избирательных прав граждан. Между тем в сферу федерального регулирования избирательных прав граждан все чаще стали включаться отношения по поводу избирательных процедур, прямо не связанных с защитой конституционных прав избирать и быть избранными (активного и пассивного избирательного права). Это прежде всего нашло отражение в определении в федеральном законодательстве понятия "избирательные права граждан".
Так, если в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" 1994 года избирательные права граждан определялись как конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления (ст.2), то в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав..." 1997 года было введено принципиально новое понятие избирательных прав как конституционного права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в том числе участвовать в выдвижении кандидатов (списков кандидатов), предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в других избирательных действиях (ст.2). Таким образом, любое конкретное правомочие граждан в правоотношениях, возникающих с участием в тех или иных избирательных действиях, стало рассматриваться как объект регулирования федерального законодательства. Тем самым практически все избирательные правоотношения также были переведены в разряд объектов указанного регулирования .
Подобная фактически сложившаяся конструкция разграничения полномочий в сфере избирательного законодательства существенно ограничила диапазон регулирования выборов законами субъектов Российской Федерации. Если проанализировать законы субъектов Федерации о выборах, легко убедиться, что подавляющее большинство норм этих законов лишь более или менее точно повторяют нормы Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав...", а нормы, направленные на учет региональной специфики, составляют крайне незначительный элемент регионального избирательного законодательства. Это связано не только с нежеланием субъектов Российской Федерации творчески развивать нормы федерального законодательства или отсутствием возможностей развития собственного законотворчества (факторы, в значительной степени доминировавшие на первоначальных этапах разработки регионального избирательного законодательства), а также и с тем, что унификация правового регулирования, содержащаяся в вышеназванном федеральном законе, препятствует учету региональных особенностей.
В связи с принятием в 2002 году нового Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" соотношение федерального и регионального избирательного законодательства перешло в принципиально новую плоскость. В соответствии с нормами данного закона субъекты Российской Федерации лишились возможности самостоятельно определять целый ряд параметров избирательной системы, применяемой при выборах органов государственной власти. Наиболее существенно то, что при выборах законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не менее половины депутатов было предписано избирать на основе пропорционального представительства. Не возражая в принципе против использования смешанной избирательной системы на региональном уровне (особенно в субъектах Федерации с большой численностью избирателей), отметим, что не существует каких-либо конституционных оснований для обязательного применения этой избирательной системы в регионах. Вместе с тем в условиях, когда в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" 2001 года не предусмотрены создание и деятельность региональных политических партий, половина депутатских мандатов законодательных органов субъектов Федерации будет распределяться исключительно между представителями федеральных политических партий. Такое положение вещей, по нашему мнению, не согласуется с принципами федерализма и объективно ведет к отчуждению власти от населения. Следует отметить, что именно по этому вопросу наблюдался беспрецедентный всплеск несогласия со стороны субъектов Российской Федерации, что, в частности, проявилось в значительном числе законопроектов с предложением отменить соответствующую норму Федерального закона, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания законодательными органами субъектов Российской Федерации.
Весьма важно и то, что в связи с принятием последнего Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав..." органы государственной власти субъектов Федерации утратили право самостоятельно определять персональный состав избирательных комиссий субъектов Федерации: два члена каждой из этих комиссий и их председатели теперь назначаются по предложению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Расширены основания и для расформирования этих комиссий по инициативе федеральных органов власти. Это, по сути, привело к окончательному юридическому оформлению фактически складывавшегося в последние годы положения вещей, в соответствии с которым эти комиссии стали органами "двойного подчинения", в равной мере подконтрольными как Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, так и органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Данная мера, направленная на дальнейшую централизацию процесса организации выборов, проводимых в субъектах Российской Федерации, безусловно, ограничивает возможности субъектов Российской Федерации самостоятельно формировать систему органов государственной власти, вытекающие из ст.73, 77 (ч.1) Конституции Российской Федерации. Упомянутое ограничение прежде всего существенно сужает полномочия субъектов Российской Федерации по решению сугубо кадровых вопросов. Складывающаяся практика функционирования новой системы взаимоотношений избирательных комиссий свидетельствует о том, что эта система не гарантирует более эффективную защиту избирательных прав граждан. При рассмотрении жалоб на нарушение избирательных прав граждан вертикаль избирательных комиссий, как правило, оказывается малоэффективной. Основным процессуальным инструментом защиты этих прав по-прежнему остаются федеральные суды общей юрисдикции. Процесс рассмотрения таких жалоб избирательными комиссиями мало формализован и недостаточно авторитетен, он автоматически прерывается при поступлении аналогичной жалобы в суд. Таким образом, усиление управляемости процессами организации проведения выборов в субъектах Российской Федерации как таковое прямо не связано с созданием более эффективной системы гарантий избирательных прав граждан.
В настоящее время любые региональные, а равно федеральные выборы проводятся в соответствии с двумя законами, регулирующими подготовку и проведение выборов. С одной стороны, это Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". С другой стороны, это закон субъекта Российской Федерации о выборах (избирательный кодекс субъекта Российской Федерации) или Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации". То есть участникам избирательных кампаний, избирательным комиссиям приходится одновременно руководствоваться положениями двух законодательных актов, детально регулирующих все стадии избирательного процесса. В то же время не все положения данных законов совпадают. Это касается не только соотношения Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав..." и законов субъектов Федерации, в ряде случаев неполно или неточно воспроизводящих нормы Федерального закона. Существуют весьма серьезные различия в формулировках Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав..." и федеральных законов "О выборах депутатов Государственной Думы..." и "О выборах Президента Российской Федерации". Эти различия создают существенные сложности в реализации избирательных прав кандидатами, иными участниками выборов.
Так, федеральным законодательством установлены ограничения на рекламу коммерческой и иной не связанной с выборами деятельности с использованием фамилии или изображения кандидата, наименования, эмблемы, иной символики политической партии, избирательного блока в ходе избирательной кампании. Согласно пункту 4 ст.64 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" оплата рекламы коммерческой и иной не связанной с выборами деятельности с использованием фамилии или изображения кандидата, наименования, эмблемы, иной символики политической партии, избирательного блока, выдвинувших список (списки) кандидатов, политической партии, иного общероссийского общественного объединения, входящих в состав избирательного блока, выдвинувшего список (списки) кандидатов, в ходе избирательной кампании осуществляется только из средств соответствующего избирательного фонда.
В то же время Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав..." (п.4 ст.56) устанавливает дополнительное ограничение, отсутствующее в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации": в период избирательной кампании за счет средств соответствующего избирательного фонда также должна осуществляться оплата рекламы организаций, учредителями, собственниками, владельцами и (или) членами органов управления которых являются кандидаты, избирательные объединения, их доверенные лица и уполномоченные представители, общественные объединения, входящие в состав избирательных блоков, уполномоченные представители избирательных блоков. При этом следует учесть, что последнее ограничение носит строго формальный характер, в частности, не определены пределы его действия, связанные с территорией распространения рекламы. Если исходить из буквального толкования данной нормы, получится, что во время избирательной кампании для кандидата, баллотирующегося по одному из одномандатных округов и являющегося владельцем акций либо учредителем одной из достаточно крупных компаний, могут быть созданы непреодолимые препятствия для участия в выборах в случае осуществления этой компанией рекламной деятельности даже вне территории соответствующего избирательного округа и вне всякой связи с выборами.
3.2. Некоторые проблемы развития избирательного права
Несмотря на достаточно высокие темпы модификации современного российского избирательного законодательства, налицо специфические "проблемы роста", которые проявляются в том, что сформировавшаяся система избирательного законодательства является излишне громоздкой. Действующий Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" с его всеобъемлющим предметом регулирования фактически играет роль избирательного кодекса страны, однако в этом качестве он не вполне эффективен, поскольку параллельно с ним действуют иные законы о выборах, при этом федеральными законами о выборах может изменяться его содержание. Превратиться в полноценный избирательный кодекс России, исчерпывающим образом регулирующий проведение всех выборов в Российской Федерации, он не может без изменения Конституции России, без ревизии основ федеративного устройства страны, предполагающих определенную самостоятельность субъектов Федерации в формировании образуемых ими органов государственной власти, а также установленного Конституцией разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В этой связи представляется актуальной постановка вопроса о том, чтобы детальное регулирование, содержащееся в данном законе, было рассчитано прежде всего на выборы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Применительно к выборам депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации это более правильно сделать в соответствующих федеральных законах о выборах. Унификация регулирования для всех выборов (федеральных, региональных и муниципальных) необходима только в отношении отдельных избирательных процедур - составления списков избирателей, порядка голосования, подсчета голосов и некоторых других. Что касается регулирования иных избирательных правоотношений, то, как нам представляется, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав..." должен быть возвращен на изначальную почву рамочного регулирования как наиболее соответствующего конституционному разграничению полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области избирательного законодательства .
|